loading . . . Llamado al Congreso de la República para un debate informado y riguroso sobre la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural
Los abajo firmantes hacemos un llamado respetuoso al Congreso de la República a avanzar en la discusión del proyecto de Ley Ordinaria que reglamenta la Jurisdicción Agraria y Rural, e invitamos a que este debate se adelante con la altura, el rigor jurídico y la seriedad técnica que merece una reforma institucional de tal trascendencia.
El diseño de la Jurisdicción Agraria implica revisar la arquitectura institucional existente a través de la cual: (1) se establecen canales para la solución de conflictos en el campo; y (2) se promueven y tramitan los procesos agrarios a través de los cuales se identifican, recuperan y administran tierras de la Nación, y se garantiza el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
Resulta fundamental que los congresistas consideren de manera objetiva los argumentos jurídicos, técnicos y de política pública que sustentan los diseños propuestos en el proyecto de ley. Por ello, buscamos a través de esta carta, pronunciarnos sobre las preocupaciones formuladas por algunos actores sobre el diseño propuesto en el proyecto de ley ordinaria, específicamente la decisión de los procedimientos especiales agrarios a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (artículo 9 del proyecto de ley).
Los abajo firmantes nos permitimos presentar las siguientes consideraciones y precisiones con el fin de aclarar los fundamentos y alcances de la política pública y normativa en materia de acceso, recuperación y administración de tierras.
1. Sobre la eliminación de la fase judicial automática en los procedimientos especiales agrarios
La posición del Gobierno Nacional ha sido consistente en sostener que la fase judicial automática debe eliminarse del procedimiento único agrario. Esta postura fue planteada inicialmente en el Plan Nacional de Desarrollo —cuyos incisos fueron declarados inexequibles únicamente por vicios de procedimiento, sin pronunciamiento de fondo— y posteriormente reiterada en el diseño de la Jurisdicción Agraria, actualmente en trámite legislativo.
La razón fundamental de esta propuesta radica en que la fase judicial automática limita de manera desproporcionada la acción del Ejecutivo en la recuperación de bienes baldíos, contrariando lo dispuesto por la Sentencia SU-288 de 2022, según la cual los baldíos son bienes imprescriptibles, inembargables e inalienables cuya recuperación corresponde a la administración por vía de acto administrativo.
Someter de manera obligatoria todas las actuaciones de la ANT a control judicial inmediato desconoce principios estructurales del derecho administrativo como la presunción de legalidad de los actos administrativos y el control de legalidad rogado, que facultan a cualquier ciudadano afectado a acudir ante la jurisdicción cuando lo considere necesario, sin que ello implique un control automático de la actuación de la administración.
Debe recordarse que no todos los procedimientos especiales agrarios son contenciosos. Muchos de ellos —como los de clarificación o deslinde— tienen un carácter técnico y no involucran conflicto con terceros. Exigir que cada actuación deba ser revisada judicialmente paraliza la gestión estatal en un área que es estratégica para la política de reforma agraria.
2. Sobre la naturaleza y finalidad de los procedimientos especiales agrarios
Los procedimientos especiales agrarios regulados por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015 son, por su propia naturaleza, procedimientos administrativos. Tienen como finalidad:
proteger o recuperar bienes baldíos de la Nación, que sólo pueden ser adjudicados mediante acto administrativo;
sancionar el incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, mediante la extinción del derecho de dominio agrario (Ley 160 de 1994); y
hacer efectivas las obligaciones de los adjudicatarios de tierras públicas y los beneficiarios de las políticas de acceso a la tierra.
Estos procedimientos son esenciales para el cumplimiento de las metas del Fondo de Tierras, que prevé la incorporación de tres millones de hectáreas para redistribución en beneficio del campesinado.
Cabe aclarar que la Ley 160 de 1994 ya concebía estos trámites como administrativos y preveía que el control judicial fuera rogado, es decir, ejercido sólo cuando un ciudadano lo solicitara. El Decreto Ley 902 de 2017 modificó este esquema, estableciendo un control judicial automático que ha tenido el efecto de ralentizar las actuaciones de la ANT, al punto de impedir la recuperación efectiva de bienes baldíos indebidamente ocupados.
La eliminación de la fase judicial automática no implica la supresión de las garantías judiciales, pues cualquier ciudadano conserva el derecho de acudir a la jurisdicción agraria para demandar los actos de la ANT mediante las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Lo que se busca es racionalizar el control judicial, reservándolo para los casos en que efectivamente exista controversia o afectación de derechos.
3. Sobre la alegada concentración de poder en la Agencia Nacional de Tierras
La afirmación según la cual el proyecto de ley concentraría un “poder casi absoluto” en la ANT carece de fundamento. En primer lugar, las decisiones de la ANT continúan sujetas a los principios de publicidad, contradicción y debido proceso administrativo. En segundo lugar, los afectados conservan todas las vías judiciales ordinarias para controvertir sus decisiones, tal como sucede con las actuaciones de cualquier otra entidad estatal.
En realidad, la ANT es la única agencia del Estado cuyos actos administrativos están sujetos a control judicial obligatorio, situación que no se presenta ni siquiera frente a actuaciones administrativas que afectan la propiedad privada en otros sectores (por ejemplo, las sanciones de las superintendencias, la cancelación de patentes o los cobros tributarios). Mantener esa exigencia sólo para la ANT constituye una carga injustificada que impide el avance de la reforma agraria.
4. Sobre la finalidad de crear una Jurisdicción Agraria y Rural
La creación de la Jurisdicción Agraria y Rural no se justifica únicamente por la necesidad de revisar la legalidad de las decisiones administrativas de la Agencia Nacional de Tierras en los procedimientos especiales agrarios. Su establecimiento constituye, ante todo, una garantía institucional para la resolución de los conflictos entre particulares que desarrollan actividades agrarias y habitan los territorios rurales, históricamente desprovistos de canales judiciales eficaces, cercanos y especializados.
Reducir el alcance de la Jurisdicción Agraria a la revisión de las actuaciones administrativas equivale a desconocer la realidad de millones de víctimas de despojo y desposesión que, durante décadas, carecieron de instancias judiciales adecuadas para reclamar la protección de sus derechos sobre la tierra. También supone ignorar a quienes han perdido sus predios a causa de abusos en la interpretación del derecho de propiedad y de la aplicación desigual de las normas civiles en contextos rurales.
La Jurisdicción Agraria y Rural busca precisamente acercar la justicia al campesinado, garantizando que los conflictos derivados del uso, tenencia y aprovechamiento de la tierra se tramiten ante jueces especializados, con conocimiento del contexto social, económico y territorial en el que ocurren. Negar esta necesidad sería negar la deuda histórica del Estado con la población rural y desconocer la urgencia de consolidar una justicia agraria que promueva la equidad, la seguridad jurídica y la paz territorial.
5. Las actuaciones de la autoridad de tierras son fundamentales para mejorar la gestión y control sobre las tierras de la Nación
Desde hace más de tres décadas, la Ley 160 de 1994 estableció un conjunto de procedimientos administrativos especiales encaminados a sanear, clarificar y recuperar los bienes rurales de la Nación. Entre ellos se encuentran:
Clarificación de la propiedad
Deslinde de predios públicos y privados
Recuperación de baldíos indebidamente ocupados.
Extinción de dominio agrario.
Caducidad administrativa y reversión de adjudicaciones.
El propósito de estos procedimientos es garantizar que los bienes rurales cumplan su función social y ecológica y se destinen al cumplimiento de los fines de la reforma agraria. La creación de la Jurisdicción Agraria, en trámite legislativo, no busca sustituir a la ANT en sus funciones administrativas, sino complementar su labor mediante un sistema especializado para resolver los conflictos entre particulares y entre estos y el Estado.
Que el Gobierno Nacional proponga recuperar las facultades de la ANT, al tiempo que insista en implementar la Jurisdicción Agraria no es una contradicción. Permitir que la ANT cumpla con sus funciones básicas de identificar, recuperar y administrar las tierras baldías, que son patrimonio público de todos los colombianos y colombianas, implica mejorar la gestión de los territorios rurales, proteger los ecosistemas estratégicos y garantizar que las tierras públicas retornen al control del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que la ciudadanía cuente con las garantías suficientes para defender sus derechos ante posibles violaciones a la ley.
La fase judicial rogada, elemento básico del derecho administrativo, no significa la supresión de las garantías procesales ni la concentración indebida de poder en la ANT, sino la adecuación de los procedimientos agrarios a los principios del derecho administrativo y a los estándares de eficiencia y eficacia requeridos para cumplir con el mandato constitucional de acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la función social y ecológica de la propiedad establecidos en los artículos 58 y 64 de la Constitución.
Atentamente,
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