loading . . . Inégalités systémiques outre-mer : la République face à son cercle vicieux Le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les inégalités outre-mer a été remis le 30 juin dernier. Me Patrick Lingibé en analyse les conclusions et nous présente les 63 recommandations.
Nouméa (Photo : ©AdobeStock/Gael)
Le 30 juin 2026, la commission d’enquête du Sénat sur les inégalités outre-mer a remis son rapport au Président du Sénat. [1] Présidée par Madame Viviane Malet, sénatrice de La Réunion, avec pour rapporteure Madame Evelyne Corbière Naminzo, sénatrice de La Réunion, la commission formule 63 recommandations conçues comme un plan d’action à mettre en œuvre dès 2027. Ce rapport n’est pas un rapport de plus. Il opère un déplacement conceptuel majeur : les inégalités ultramarines ne sont pas structurelles, elles sont systémiques . Le mot n’est pas neutre. Il désigne des inégalités qui se nourrissent les unes des autres et qui enferment onze territoires et près de trois millions de citoyens français dans un piège. Le présent article en présente l’économie générale et en dégage les apports, avec le regard du juriste, mais aussi avec l’engagement de ceux qui portent ces questions ultramarines de longue date.
Le calendrier donne au rapport sa gravité. L’année 2026 marque les 80 ans de la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 de départementalisation de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane. [2] Elle marque aussi les 25 ans de la loi dite Taubira [3] et les presque 10 ans de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer, dite EROM. [4] La commission dresse un bilan qu’elle qualifie elle-même d’inachevé. Le constat est sévère. Les propositions sont ambitieuses. Quatre-vingts ans après la départementalisation, la promesse d’égalité demeure une promesse. Ce constat, nous le dressons depuis des années dans nos écrits. Il est désormais celui du Sénat. Nous nous proposons d’analyser ce travail, d’une part, au regard du constat implacable qu’il dresse et, d’autre part, quant au plan d’action qu’il propose pour briser ce cercle.
Une précision liminaire s’impose sur la nature de l’instrument commenté. Le rapport d’une commission d’enquête sénatoriale n’a, par lui-même, aucune portée normative. Il ne lie ni le Gouvernement ni le législateur. Sa base est l’article 51-2 de la Constitution et l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958. Son autorité est politique et doctrinale, non juridique. L’intérêt du rapport ne tient donc pas à une contrainte qu’il imposerait, mais aux concepts qu’il consacre et aux orientations qu’il trace. C’est à cette aune qu’il doit être apprécié.
I. UN CONSTAT SANS APPEL : DES TERRITOIRES ENFERMÉS DANS UN CERCLE VICIEUX D’INÉGALITÉS SYSTÉMIQUES
Ce constat se déploie en deux temps. La commission assume d’abord le choix de la qualification systémique des inégalités ultramarines (A). Elle dresse ensuite un tableau accablant des écarts, sur fond de convergence en panne (B).
A. Le choix assumé de la qualification systémique
Il convient de le souligner d’emblée : le premier apport du rapport est conceptuel. La commission écarte expressément le terme structurel. Ce terme enferme. Il suggère la fatalité. Elle lui préfère la qualification de systémique . La nuance n’est pas cosmétique. Elle est opératoire. Des inégalités systémiques sont des inégalités qui interagissent, qui se renforcent mutuellement et qui enferment les territoires dans un cercle vicieux de mal-développement . Le terme a été débattu au début des travaux. Il s’est progressivement imposé. La ministre des outre-mer a fait sien ce diagnostic lors de son audition. Cette avancée est essentielle. Elle permet d’identifier les causes racines des inégalités et de concevoir des politiques publiques capables de briser le cercle.
La première de ces causes est invisible. C’est l’ invisibilisation statistique des outre-mer. Le constat n’est pas nouveau. Dès juillet 2008, le Conseil national de l’information statistique relevait que moins d’une enquête nationale sur deux couvrait les départements d’outre-mer. Des progrès ont été accomplis. L’enquête Emploi intègre les DROM depuis 2014. Mais des lacunes majeures persistent, notamment sur la mesure des niveaux de vie et de la pauvreté, faute de mobilisation des données fiscales et sociales. On ne gouverne pas ce que l’on ne mesure pas. Cette carence a des effets en chaîne sur la répartition des dotations, la planification des équipements et l’évaluation des besoins sanitaires. Elle nourrit le système inégalitaire.
Parmi ces causes racines, le rapport identifie également la rémanence de l’héritage colonial, la non-adaptation persistante des politiques publiques et l’absence de vision de l’État pour les outre-mer. Sur le premier point, la commission s’est appuyée sur notre analyse historique. La loi de départementalisation du 19 mars 1946 avait affirmé un principe d’égalité. Son application a été clairement défaillante, notamment au niveau social. L’exemple cité est éloquent : ce n’est qu’au 1er janvier 1996, soit cinquante années après la départementalisation, que le SMIC outre-mer s’est aligné sur le niveau du SMIC de la France hexagonale. Le principe d’égalité proclamé n’a jamais été le principe d’égalité appliqué.
B. Un tableau accablant et une convergence en panne
Le rapport documente l’ampleur des écarts. Le PIB par habitant dans les territoires ultramarins représente moins de 70 % de la moyenne nationale, sauf à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les salaires y sont moins élevés alors que les prix à la consommation sont nettement supérieurs. Pire, l’écart de prix avec l’Hexagone s’aggrave : il est passé de 8,3 % à 15,8 % en Guadeloupe entre 2010 et 2022. L’illettrisme touche 28,4 % des jeunes en Guyane et 31,9 % à Mayotte, contre 6 % des jeunes hexagonaux.
Deux données doivent arrêter le lecteur. La première touche à la pauvreté. Le professeur Jean-François Hoarau, cité par le rapport, résume la situation : la pauvreté est de 5 à 15 fois plus fréquente dans les DROM que dans l’Hexagone. La seconde touche aux enfants. Le rapport qualifie le taux de mortalité infantile ultramarin de véritable scandale sanitaire pour la République. Ce taux est deux à trois fois plus élevé que dans l’Hexagone. En 2023, il atteint 9,8 pour mille naissances en Guyane et 10,4 à Mayotte, contre 4 pour la France entière, laquelle est déjà au-dessus de la moyenne européenne. Des enfants meurent davantage parce qu’ils naissent outre-mer. Cette situation nous paraît extrêmement grave : le mot scandale n’est pas de trop. À cela s’ajoute une vieillesse dégradée : le taux de prévalence des incapacités chez les 65 ans et plus atteint 47,7 % en Guyane et 69,5 % à Mayotte, contre 35,6 % dans l’Hexagone. On vieillit mal dans les territoires ultramarins [5] .
Le constat le plus inquiétant tient à la dynamique. La convergence réelle est en panne depuis quinze ans . Le rattrapage est interrompu. Le rapport pointe pour la Guyane le risque de rater le train du développement régional. Cette panne se conjugue à l’invisibilisation statistique déjà relevée : une convergence que l’on ne mesure pas est une convergence que l’on ne pilote pas.
Sur le terrain budgétaire, la commission reprend la critique que nous avions formulée dans nos travaux et publications. Elle regrette ainsi la tendance, lors de chaque discussion budgétaire de la mission Outre-mer, à débattre de défiscalisation comme s’il s’agissait d’une faveur et à défendre les crédits comme s’il s’agissait d’une charité. Le rapport en tire la conséquence juridique qui s’impose. L’article 1 er de la loi EROM affirme solennellement le droit à l’égalité réelle au sein du peuple français pour les populations ultramarines. Les dépenses publiques outre-mer doivent donc être des dépenses d’égalisation et non des dépenses d’assistance . La formule doit être méditée par le législateur budgétaire.
II. UN PLAN D’ACTION POUR 2027 : SOIXANTE-TROIS RECOMMANDATIONS ET LA CONSÉCRATION DE DEUX CONCEPTS DOCTRINAUX
Ce plan d’action appelle une lecture en deux temps. La commission détaille d’abord ses soixante-trois propositions, articulées autour d’une recommandation liminaire et de cinq combats (A). Elle consacre ensuite deux concepts que nous avons forgés sur le plan doctrinal (B).
A. Une recommandation liminaire et cinq combats : le détail des soixante-trois propositions
Cela étant posé, venons-en aux propositions. La commission ne se contente pas d’un diagnostic. Elle livre un plan d’action complet, articulé autour d’une recommandation liminaire et de cinq combats. Il faut en restituer l’intégralité. Un rapport se juge à ses propositions.
1. La recommandation liminaire : programmer pour quatorze ans
La recommandation n° 1 donne le cadre. Elle propose d’adopter dès 2027 une loi d’orientation et de programmation 2028-2041 pour les outre-mer, synchronisée avec les deux prochains cadres financiers pluriannuels de l’Union européenne, avec une clause de revoyure en 2034. Le message est clair. La politique ultramarine doit sortir de l’annualité budgétaire et du temps court. Elle doit s’inscrire dans le temps long de la programmation.
2. Premier combat : contre le déterminisme social, priorité absolue à la jeunesse (recommandations n° 2 à 18)
Le premier combat vise la racine du système : la reproduction de la pauvreté dès l’enfance. La commission propose une stratégie nationale de parentalité et le développement de l’accueil du jeune enfant, avec une révision de la prestation de service unique et un financement à 100 % par la CNAF des places en structures collectives ( n° 2 ). Elle renforce le soutien périscolaire dans les DROM ( n° 3 ). Elle garantit la cantine pour tous les enfants : prestation d’aide à la restauration scolaire portée à 3 euros par repas, tarif social à moins de 1 euro, extension des petits-déjeuners à toute l’éducation prioritaire, plan de construction de cantines dans le premier degré ( n° 4 ). La cantine n’est pas un détail. Pour beaucoup d’enfants ultramarins, c’est le seul repas complet de la journée.
Sur l’école, la commission propose d’étendre l’enseignement bilingue en langues régionales dans le premier degré, avec un objectif de couverture de 30 % des élèves d’ici à 2035 ( n° 5 ), de développer des méthodes d’apprentissage adaptées contre l’illettrisme, distinctes des dispositifs FLE conçus pour des élèves allophones et peu efficaces pour des populations de nationalité française ( n° 6 ), de mettre en œuvre le dédoublement des classes de l’éducation prioritaire en Guyane et à Mayotte ( n° 7 ) et d’étendre les territoires éducatifs ruraux ( n° 8 ).
Sur l’enseignement supérieur et l’insertion, le rapport propose une stratégie de formation pilotée par les collectivités régionales ( n° 9 ), des Erasmus régionaux par bassin océanique, des campus outre-mer des grandes écoles et des écoles d’ingénieurs ( n° 10 ), la revalorisation de la subvention pour charges de service public des universités ultramarines ( n° 11 ), la gratuité des candidatures via Parcoursup, un droit à l’accès à distance aux sélections et l’élargissement des missions de LA DOM ( n° 12 ). Suivent un dispositif premier CDI outre-mer sous forme de prime ou d’exonération de cotisations patronales ( n° 13 ), la territorialisation des politiques d’insertion avec un contrat aidé spécifique ( n° 14 ), des foyers pour jeunes apprentis ( n° 15 ), l’amplification du Projet initiative jeune ( n° 16 ), la révision des centres d’intérêts matériels et moraux pour favoriser l’affectation des fonctionnaires ultramarins dans leur territoire ( n° 17 ) et la création de concours nationaux d’enseignement à affectation locale ( n° 18 ).
3. Deuxième combat : une obligation de résultat sur les besoins fondamentaux, l’exemple de la santé (recommandations n° 19 à 35)
Le deuxième combat répond à la rupture de confiance. La commission exige d’abord la fin de l’inégalité statistique en matière de santé, avec la mesure de l’espérance de vie en bonne santé pour chaque territoire ( n° 19 ) et une stratégie nationale de santé pour les outre-mer intégrant l’approche Une seule santé de l’OMS ( n° 20 ). Elle propose la révision des coefficients géographiques hospitaliers tous les trois ans et leur extension aux activités externes ( n° 21 ). Elle place les femmes et les enfants au cœur des stratégies de santé, avec la réduction de la mortalité infantile comme priorité, accompagnée d’un programme contre l’insécurité alimentaire pendant la grossesse ( n° 22 ).
Suivent un plan national diabète outre-mer, avec l’étude d’une majoration de l’octroi de mer antidiabétique sur les produits sucrés ( n° 23 ), le développement d’équipements sportifs en accès libre ( n° 24 ), la priorité au dépistage des cancers avec remboursement intégral de l’autodépistage HPV ( n° 25 ), la présence de toutes les spécialités médicales et des consultations gratuites de psychologues pour les jeunes ( n° 26 ), l’installation d’équipements de pointe faisant des hôpitaux ultramarins des plateformes de soins à vocation régionale ( n° 27 ), une planification décennale des besoins en professionnels de santé avec des bourses assorties d’un engagement de retour ( n° 28 ), une plateforme de coopération régionale en santé ( n° 29 ), des campagnes de vaccination adaptées et l’intégration de praticiens ultramarins à la Haute Autorité de santé ( n° 30 ), des réseaux de recherche en santé outre-mer et un centre national de recherches sur les maladies vectorielles et tropicales organisé par bassins ( n° 31 ) et des programmes de démoustication contre le chikungunya et la dengue ( n° 32 ).
Trois recommandations retiennent particulièrement l’attention du juriste. La recommandation n° 33 entend assurer le droit à l’eau potable et à l’assainissement, au besoin dans le cadre d’une opération d’intérêt national, en cohérence expresse avec les dispositions de la Charte sociale européenne. La recommandation n° 34 accélère le traitement des déchets, notamment par des exonérations temporaires de TGAP. La recommandation n° 35 organise l’indemnisation des victimes du chlordécone en application de la loi n° 2026-491 du 12 juin 2026 [6] reconnaissant la responsabilité de l’État, avec des critères fondés sur les réalités territoriales, et le dépistage systématique de la population guyanaise sur la pollution au mercure. Le droit de la responsabilité rejoint ici la santé publique.
4. Troisième combat : contre la pauvreté, une meilleure redistribution territoriale (recommandations n° 36 à 45)
Le troisième combat porte la dimension sociale du plan. Outre les recommandations n° 36 et n° 37 examinées ci-après, la commission propose de revaloriser la prime d’activité ( n° 38 ) et l’allocation de solidarité aux personnes âgées ( n° 39 ) au prorata du différentiel de coût de la vie calculé en 2022 par l’INSEE pour chaque territoire, et d’étudier une progressivité des surrémunérations valorisant les rémunérations inférieures à la médiane ( n° 40 ). Elle s’attaque au désordre foncier, qui aggrave les inégalités héritées de l’époque coloniale et prive de nombreux Ultramarins d’un patrimoine, par une loi spéciale foncière visant sa résorption à l’horizon 2040 ( n° 41 ). Elle combat les prix chers par un dispositif pérenne et contraignant de suivi des prix et des marges confié à la DGCCRF, l’élargissement du bouclier qualité prix aux services essentiels et un tarif social internet ( n° 42 ). Elle complète le volet logement par la transformation des aides fiscales des COM en subventions budgétaires ( n° 43 ), un barème plus favorable aux familles monoparentales avec l’étude de l’extension des APL ( n° 44 ) et l’obligation d’équipements à sobriété énergétique dans le parc social ( n° 45 ).
5. Quatrième combat : contre la dépendance économique, cap sur la production endogène (recommandations n° 46 à 52)
Le quatrième combat vise le modèle économique. La commission veut accélérer vers la souveraineté alimentaire par un Poséi renforcé, un nouveau financement des Safer et un mécanisme de préretraite agricole avec tutorat ( n° 46 ). Elle soutient la trésorerie des entreprises par un affacturage inversé porté par la Caisse des dépôts contre le fléau des retards de paiement et un préfinancement des créances fiscales par Bpifrance pour les entreprises de moins de 11 salariés ( n° 47 ). Elle renforce le Bureau central de tarification face aux refus d’assurance ( n° 48 ). Elle recentre le régime d’aide fiscale à l’investissement productif sur les PME ( n° 49 ) et maintient les exonérations LODEOM en les rendant plus lisibles ( n° 50 ). Elle renforce la capacité d’investissement des collectivités : sanctuarisation des crédits des contrats de convergence et de transformation, financement jusqu’à 100 % par le fonds exceptionnel d’investissement pour les communes sous contrat d’accompagnement, allègement des exigences d’autofinancement, points d’entrée uniques d’ingénierie territoriale ( n° 51 ). Elle développe enfin l’économie sociale et solidaire et les clauses sociales d’insertion dans la commande publique ( n° 52 ).
6. Cinquième combat : contre l’inertie, changer les outils de la gouvernance (recommandations n° 53 à 63)
Le cinquième combat s’attaque à la machine. La commission veut garantir la qualité des statistiques ultramarines, notamment en modifiant l’article 1 er bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 [7] et en faisant du sur-échantillonnage la règle ( n° 53 ), et étendre aux outre-mer le Baromètre de la confiance politique ( n° 54 ). Elle propose une réforme institutionnelle forte : placer le ministre chargé des outre-mer auprès du Premier ministre en qualité de ministre délégué et transformer la DGOM en Secrétariat général aux outre-mer renforcé ( n° 55 ). Elle crée un programme d’intervention territorialisé au sein de la mission Outre-mer, aligné sur la temporalité du cadre financier européen ( n° 56 ), et un statut de grand projet ultramarin ( n° 57 ).
Le volet européen est substantiel. Étude d’impact systématique avec volet RUP pour les initiatives normatives de l’Union et consultation obligatoire de la Conférence des RUP ( n° 58 ). Remplacement de la dénomination régions ultrapériphériques, qui semble désigner des territoires marginaux, par celle de régions ultramarines européennes ( n° 59 ). Actualisation du statut des RUP lors d’une prochaine révision des traités, en affirmant une présomption de non-atteinte au marché intérieur pour les mesures d’adaptation prises sur le fondement de l’article 349 du TFUE ( n° 60 ). Création d’une politique européenne de voisinage ultrapériphérique conçue autour des RUP et des PTOM ( n° 61 ). Le plan s’achève par l’adaptation des mécanismes de péréquation, avec la neutralisation partielle de l’octroi de mer dans le potentiel financier et la montée en puissance de la DACOM ( n° 62 ), et par la facilitation des mesures de préférence locale outre-mer dans l’emploi public de l’État, la commande publique, l’accès au logement et à la propriété ( n° 63 ). Cette dernière recommandation ouvrira un débat constitutionnel certain au regard du principe d’égalité. Il faudra le mener.
Ce débat mérite d’être précisé. Le principe d’égalité (article 1 er de la Constitution, article 6 de la Déclaration de 1789) n’interdit pas toute différenciation. L’article 73 de la Constitution autorise des adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières des départements et régions d’outre-mer. Mais la préférence locale proprement dite, fondée sur un critère de résidence ou d’origine, se heurte à une jurisprudence constitutionnelle exigeante. Le seul précédent solidement établi, l’emploi local en Nouvelle-Calédonie, repose sur une base constitutionnelle spécifique issue de l’accord de Nouméa (article 77 de la Constitution). Transposer ce mécanisme aux autres territoires supposerait donc, selon toute vraisemblance, une révision constitutionnelle. C’est l’enjeu réel de la recommandation n° 63.
B. La consécration de deux concepts forgés sur le plan doctrinal
1. La Charte sociale européenne, une révolution normative silencieuse
Le premier axe juridique du plan d’action concerne l’achèvement de la convergence sociale. L’inapplication de la Charte sociale européenne aux territoires ultramarins avait constitué pendant soixante-cinq ans une anomalie sans justification. Cette anomalie a pris fin. Rappelons-le : la France a effectué le 19 mars 2026 la déclaration d’extension prévue par la Charte. [8] Les cinq DROM, ainsi que Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, entrent désormais dans son champ pour les matières relevant de la compétence de l’État. La commission reprend ici le concept que nous avons forgé : cette extension constitue une révolution normative silencieuse , avec pour effet de soumettre l’action publique dans les outre-mer aux standards européens de protection des droits sociaux. L’expression figure dès la synthèse du rapport. [9]
Nous avons forgé ce concept pour désigner une mutation majeure de l’ordre juridique qui s’accomplit sans révision constitutionnelle , sans loi emblématique et sans écho médiatique . La révolution est normative : elle procède du seul jeu des instruments juridiques, en l’espèce une déclaration d’extension conventionnelle opérant au confluent des articles 73 et 74 de la Constitution. Elle est silencieuse : elle s’opère à bas bruit, loin du fracas des réformes institutionnelles, alors même qu’elle transforme en profondeur le droit applicable aux territoires ultramarins. Ses effets sont pourtant considérables. Elle fait entrer l’action publique ultramarine sous les standards européens de protection des droits sociaux. Elle ouvre aux citoyens ultramarins l’invocabilité de droits jusque-là privés de garantie conventionnelle. Elle déplace enfin le débat du terrain politique vers le terrain contentieux : ce que la loi n’a pas accompli en quatre-vingts ans, le juge pourra désormais concourir à l’imposer. [10]
Les conséquences contentieuses sont directement tirées de notre contribution. En effet, les stipulations de la Charte sont désormais invocables devant les juridictions nationales, dans les conditions fixées par la jurisprudence du Conseil d’État, notamment l’arrêt Fischer du 10 février 2014 [11] qui a reconnu l’effet direct de certaines de ses dispositions. Selon nous, cette extension est susceptible d’engendrer une hausse des contentieux et, le cas échéant, des condamnations de l’État. Le rapport détaille notre analyse article par article. L’article 11, relatif au droit à la protection de la santé, pourrait être mobilisé pour apprécier les insuffisances de l’offre de soins et les situations de désertification médicale. L’article 31, consacré au droit au logement, pourrait étayer des recours relatifs à l’habitat précaire ou informel, en particulier en Guyane et à Mayotte. Les articles 12 et 13 intéressent les écarts persistants de protection sociale. Les articles 16 et 17 concernent la protection des familles et des enfants, dans des territoires où la pauvreté infantile atteint des niveaux très élevés. Il sera également pertinent de suivre les rapports que chaque État européen doit établir sur l’application des droits sociaux sur l’ensemble de son territoire. La France devra donc dresser un état intégrant désormais les huit territoires d’outre-mer auxquels la Charte a été étendue. L’exercice sera éclairant lorsque l’on connaît l’abîme qui sépare les indicateurs de ces territoires de ceux de l’Hexagone.
Une précision doctrinale s’impose toutefois. L’invocabilité d’une stipulation ne se confond pas avec son effet direct. Depuis l’arrêt d’assemblée GISTI et FAPIL du 11 avril 2012 (n° 322326), le juge administratif apprécie l’effet direct stipulation par stipulation, au regard de l’intention exprimée des parties, de l’économie générale du traité ainsi que de son contenu et de ses termes. Appliquée à la Charte sociale européenne, cette grille s’est révélée restrictive. Le Conseil d’État a reconnu l’effet direct de l’article 24 dans l’arrêt Fischer précité. Il l’a en revanche refusé à l’article 15, relatif aux personnes handicapées (CE, 4 juillet 2012, CFPSAA , n° 341533), et à l’article 23, relatif aux personnes âgées (CE, 7 novembre 2012, n° 350313). L’article 13, relatif à l’assistance sociale et médicale, s’était vu opposer le même refus (CE, 7 juin 2006, Association AIDES , n° 285576). Les juges du fond ont écarté l’effet direct de l’article 16, relatif à la protection de la famille (CAA Paris, 2 février 2015, n° 14PA01938). Le potentiel contentieux des articles 11, 31, 12, 16 et 17 doit donc être affirmé avec mesure. Chaque stipulation devra franchir le filtre de la grille GISTI et FAPIL . Une réserve tempère cependant ce constat : ces refus sont, pour l’essentiel, antérieurs à la dynamique de reconnaissance ouverte par l’arrêt Fischer . Rien n’interdit au juge de réexaminer ces stipulations à cette aune. Le contentieux de demain se jouera précisément sur cette qualification.
La commission retient également notre analyse sur les dossiers sanitaires majeurs. La combinaison de l’article 3, relatif au droit à la sécurité et à l’hygiène dans le travail, et de l’article 11 offre une base contentieuse solide pour rechercher la responsabilité de l’État au titre des défaillances de la prévention sanitaire dans l’usage du chlordécone en Guadeloupe et en Martinique, le cas échéant par une réclamation collective devant le Comité européen des droits sociaux. Un contradicteur a opposé l’absence de sanction attachée à la Charte. La commission a tranché : la procédure de contrôle et la pression par les pairs seront fortes sur la France, qui ne pourra rester immobile. La recommandation n° 33 sur le droit à l’eau, prise en cohérence expresse avec la Charte, montre que la commission a déjà intégré ce nouveau référentiel dans ses propres propositions.
La voie de la réclamation collective devant le Comité européen des droits sociaux est ouverte à l’égard de la France. Celle-ci a accepté le 7 mai 1999 le protocole additionnel du 9 novembre 1995 instituant ce mécanisme, publié par le décret n° 2000-111 du 4 février 2000. Deux précisions s’imposent néanmoins. D’une part, la France n’a pas fait la déclaration ouvrant ce droit aux organisations non gouvernementales nationales : seules peuvent agir les organisations internationales dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe et les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs. D’autre part, l’articulation entre la déclaration d’extension territoriale et cette procédure de contrôle devra être clarifiée : le champ territorial des engagements souscrits détermine celui du contrôle qui s’y attache.
Deux recommandations découlent directement de ces développements. La recommandation n° 36 invite à donner tout son effet utile à l’extension de la Charte en assurant un suivi des conclusions du Comité européen des droits sociaux. La recommandation n° 37 propose de modifier l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 [12] afin que les études d’impact des projets de loi comportent une évaluation systématique de leurs conséquences sur les deux premiers déciles de niveau de vie des populations ultramarines, en précisant, lorsque leurs effets sont défavorables, les mesures d’adaptation, de compensation ou d’accompagnement envisagées. La pauvreté entre ainsi dans la légistique. C’est une petite révolution de méthode.
2. De l’illicitoyenneté normative à la redomiciliation du pouvoir de décision
Le second concept consacré par le rapport touche à la fabrique de la norme . Dans le chapitre consacré à la gouvernance, la commission reprend notre analyse : l’insuffisante prise en compte des réalités locales constitue le facteur le plus déterminant et le plus tenace des inégalités systémiques, parce qu’il est le moins visible. La méthode législative est en cause. Le législateur national rédige ses textes en visant l’Hexagone. Il corrige ensuite, par dispositions ultramarines tardives ou par ordonnances, les inadaptations qui apparaissent. Cette méthode produit un droit constamment désajusté aux territoires. Elle installe une dépendance perpétuelle au correctif plutôt qu’au constructif. C’est le ressort de l’ illicitoyenneté normative , concept que le rapport nomme expressément et mobilise comme clef de lecture causale . Le président du CESER de La Réunion, Monsieur Dominique Vienne, confirme ce diagnostic en dénonçant l’absence de réflexe outre-mer dans l’élaboration des politiques publiques.
Rappelons la définition que nous avons donnée de ce concept. L’ illicitoyenneté normative désigne l’état dans lequel se trouve le citoyen ultramarin : titulaire formellement des mêmes droits que le citoyen hexagonal , il en demeure matériellement dépossédé , faute de normes adaptées , appliquées et garanties . Il est riche en droits et pauvre en garanties . L’illicitoyenneté n’est pas l’absence de citoyenneté. Elle n’est pas davantage une sous-citoyenneté de statut. Elle est une citoyenneté entravée dans sa mise en œuvre, dont l’entrave procède de la norme elle-même. Conçue pour l’Hexagone, adaptée tardivement, corrigée par ordonnances, la norme fabrique juridiquement l’inégalité qu’elle prétend combattre. En érigeant ce concept en ressort causal des inégalités systémiques, la commission fait passer notre analyse du champ doctrinal à la grille de lecture parlementaire. [13]
De ce diagnostic découle la réponse : redomicilier le pouvoir de décision et d’élaboration des politiques publiques , avec pour boussole le pragmatisme et l’efficacité. La commission retient à ce titre deux de nos propositions institutionnelles. La première consiste à reconnaître aux collectivités ultramarines une capacité conventionnelle propre dans leur bassin régional, dans des matières définies telles que les échanges commerciaux, la coopération sanitaire, la coopération universitaire et de recherche, l’environnement ou la coopération judiciaire mineure, sous réserve d’une habilitation préalable de l’État. La seconde consiste à expérimenter une organisation de la direction générale des outre-mer autour de bassins géographiques. Le rapport juge que cette proposition mériterait d’être étudiée. Il s’agirait de structurer une administration de mission disposant d’une expertise territoriale, capable d’améliorer la connaissance des territoires, de renforcer l’anticipation des crises et de mieux intégrer les dynamiques régionales dans l’action publique. La recommandation n° 55, qui transforme la DGOM en Secrétariat général aux outre-mer placé sous l’autorité du Premier ministre, s’inscrit dans cette même logique de refonte de l’outil administratif.
Sur la question institutionnelle et statutaire, la commission refuse toute réponse univoque. Elle ne fait pas de l’évolution statutaire un préalable. Elle ne l’écarte pas davantage. Elle rappelle surtout que l’État ne saurait s’exonérer d’une profonde remise en question de ses méthodes au prétexte qu’une plus grande autonomie des territoires le dégagerait progressivement de ses responsabilités.
Ce rapport marque une étape. Le diagnostic est posé : les inégalités ultramarines sont systémiques et le rattrapage est en panne. La méthode est proposée : un plan d’action de 63 recommandations pour 2027, de la petite enfance à la gouvernance en passant par la santé, les revenus et la production endogène. Le droit y occupe une place centrale. L’extension de la Charte sociale européenne ouvre une nouvelle phase de la convergence sociale, désormais appréciée à l’aune de l’effectivité des droits. La consécration par une commission d’enquête sénatoriale des concepts de révolution normative silencieuse et d’illicitoyenneté normative, que nous avons forgés et portés, atteste que la doctrine ultramarine irrigue désormais le travail parlementaire. Le mérite de ce rapport est double. Il nomme le système. Il propose de le démonter, pièce par pièce, de la cantine scolaire à la révision des traités européens. Reste l’essentiel : la mise en œuvre. Le rapport comporte un tableau de suivi de ses recommandations. La recommandation liminaire fixe l’horizon 2041. Les populations ultramarines ne peuvent plus attendre une génération supplémentaire. Elles jugeront sur pièces. Nous y veillerons, comme nous le faisons écrit après écrit depuis des années. La mission première d’un État de droit est, faut-il le rappeler, de protéger et de garantir l’effectivité des droits de tous les citoyens, où qu’ils vivent au sein de la République. Verba volant, scripta manent ( les paroles s’envolent, les écrits restent ). Les engagements sont désormais écrits.
Les 63 recommandations formulées par la commission d’enquête
Pour la commodité du lecteur, l’intégralité des soixante-trois recommandations est restituée ci-après, dans l’ordre et selon les intitulés retenus par la commission d’enquête.
Recommandation liminaire
Recommandation n° 1. Adopter dès 2027 une loi d’orientation et de programmation 2028-2041 pour les outre-mer, synchronisée avec les deux prochains cadres financiers pluriannuels de l’Union européenne, avec une clause de revoyure en 2034.
Premier combat. Contre l’insupportable déterminisme social : priorité absolue à la jeunesse (recommandations n° 2 à 18)
Recommandation n° 2. Déployer une stratégie nationale sur la parentalité et accélérer l’offre d’accueil du jeune enfant : révision de la PSU, prise en compte de la vie chère dans le complément de libre choix de mode de garde, financement à 100 % par la CNAF des places en structures collectives.
Recommandation n° 3. Renforcer les aides de la CNAF au soutien périscolaire dans les DROM, en lien avec l’éducation nationale et le dispositif « devoirs faits ».
Recommandation n° 4. Garantir la cantine pour tous les enfants : PARS portée à 3 euros par repas, tarif social à moins de 1 euro, petits-déjeuners étendus à toute l’éducation prioritaire, plan de construction de cantines dans le premier degré.
Recommandation n° 5. Étendre l’enseignement bilingue en langues régionales dans le premier degré, avec un objectif intermédiaire de 30 % des élèves d’ici à 2035, en formant les enseignants au plurilinguisme.
Recommandation n° 6. Contre l’illettrisme et le décrochage scolaire, développer des méthodes d’apprentissage ne reposant pas sur les dispositifs FLE, peu efficaces pour des populations de nationalité française.
Recommandation n° 7. Dédoubler les classes de l’éducation prioritaire en Guyane et à Mayotte et revoir la carte de l’éducation prioritaire.
Recommandation n° 8. Étendre les territoires éducatifs ruraux et les contrats locaux d’accompagnement aux outre-mer.
Recommandation n° 9. Développer une offre de formation supérieure au plus près des besoins économiques du territoire, sous le pilotage des collectivités de niveau régional.
Recommandation n° 10. Développer des partenariats universitaires régionaux (Erasmus régionaux par bassin océanique), créer des campus outre-mer des grandes écoles et des écoles d’ingénieurs.
Recommandation n° 11. Revaloriser la subvention pour charges de service public des établissements d’enseignement supérieur pour couvrir l’intégralité des surcoûts outre-mer.
Recommandation n° 12. Lever les obstacles financiers et géographiques d’accès au supérieur : gratuité des candidatures Parcoursup, droit à l’accès à distance aux sélections, élargissement des missions de LA DOM.
Recommandation n° 13. Créer un dispositif « premier CDI outre-mer » : prime à l’embauche ou exonération partielle de cotisations patronales pour le premier emploi stable d’un jeune ultramarin.
Recommandation n° 14. Territorialiser et autonomiser les politiques d’insertion et d’emploi des jeunes (apprentissage, IAE) et créer un contrat aidé spécifique aux outre-mer, avec obligation d’accompagnement et de formation.
Recommandation n° 15. Financer et développer des foyers et résidences dédiés aux jeunes apprentis, pour lever les freins liés au logement et aux transports.
Recommandation n° 16. Amplifier le Projet initiative jeune, capital de départ pour les jeunes ultramarins créant ou reprenant une activité économique.
Recommandation n° 17. Revoir la définition des centres d’intérêt matériels et moraux (CIMM) pour favoriser l’affectation en outre-mer des fonctionnaires ultramarins et harmoniser les CIMM en interministériel.
Recommandation n° 18. Créer des concours nationaux d’enseignement à affectation locale dans les DROM qui n’en bénéficient pas.
Deuxième combat. Contre la rupture de confiance, une obligation de résultats sur les besoins fondamentaux : l’exemple de la santé (recommandations n° 19 à 35)
Recommandation n° 19. Stopper l’inégalité statistique en matière de santé : fin de l’exclusion des enquêtes nationales, suivi des renoncements aux soins et des restes à charge, mesure de l’espérance de vie en bonne santé par territoire.
Recommandation n° 20. Établir une stratégie nationale de santé pour les outre-mer, fondée sur les données territoriales, incluant la dimension « Une seule santé » de l’OMS et portée par tout le ministère de la santé.
Recommandation n° 21. Réviser les coefficients géographiques hospitaliers avec les ARS et hôpitaux concernés, prévoir une actualisation triennale et les étendre aux activités externes.
Recommandation n° 22. Placer les femmes et les enfants au cœur des stratégies de santé : priorité à la réduction de la mortalité infantile, programme contre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle pendant la grossesse.
Recommandation n° 23. Adopter un plan national « diabète outre-mer », étudier une majoration de l’octroi de mer « antidiabétique » sur les produits sucrés, amplifier l’éducation nutritionnelle scolaire.
Recommandation n° 24. Accompagner les collectivités dans l’installation d’équipements sportifs en accès libre pour favoriser l’activité physique et lutter contre l’obésité.
Recommandation n° 25. Priorité au dépistage des cancers : zonage des zones faibles, plan de communication local, actions d’« aller vers », remboursement intégral de l’autodépistage HPV.
Recommandation n° 26. Assurer la présence de toutes les spécialités médicales, en particulier la santé mentale, et instaurer des consultations gratuites de psychologue pour les jeunes ultramarins.
Recommandation n° 27. Planifier l’installation d’équipements de pointe dans les hôpitaux ultramarins pour en faire des plateformes de soins à vocation régionale.
Recommandation n° 28. Renforcer les filières de formation en santé : planification des besoins à dix ans par les ARS, installation facilitée des jeunes professionnels, bourses contre engagement de retour.
Recommandation n° 29. Créer une plateforme de soutien aux projets de coopération régionale en santé, coordonnant leur dimension internationale.
Recommandation n° 30. Combattre les maladies en tenant compte de la singularité des territoires : vaccinations adaptées, traitements innovants, praticiens ultramarins intégrés à la HAS.
Recommandation n° 31. Instaurer un réseau de recherche en santé outre-mer (dont diabète et sargasses) et un centre national de recherche sur les maladies vectorielles et tropicales par bassins.
Recommandation n° 32. Consacrer dans les plans régionaux de santé un programme de démoustication, avec déploiement rapide des techniques de stérilisation, contre le chikungunya et la dengue.
Recommandation n° 33. Assurer, au besoin par une opération d’intérêt national, le droit à l’eau potable et à l’assainissement, en cohérence avec la Charte sociale européenne et le Plan Eau DOM.
Recommandation n° 34. Accélérer le traitement des déchets : opérateur unique par territoire, exonération temporaire de TGAP, pénalisation des éco-organismes défaillants, inscription des équipements structurants aux grands projets.
Recommandation n° 35. Indemniser les victimes du chlordécone en application de la loi n° 2026-491 du 12 juin 2026, selon des critères territoriaux, et organiser le dépistage systématique du mercure en Guyane.
Troisième combat. Contre la pauvreté, réduire les inégalités internes grâce à une meilleure redistribution territoriale (recommandations n° 36 à 45)
Recommandation n° 36. Donner tout son effet utile à l’extension de la Charte sociale européenne en assurant le suivi des conclusions du Comité européen des droits sociaux.
Recommandation n° 37. Modifier l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 : évaluation systématique de l’impact des projets de loi sur les deux premiers déciles de niveau de vie ultramarins.
Recommandation n° 38. Revaloriser la prime d’activité au prorata du différentiel de coût de la vie calculé en 2022 par l’INSEE pour chaque DROM.
Recommandation n° 39. Revaloriser l’ASPA au prorata du même différentiel de coût de la vie.
Recommandation n° 40. Étudier une progressivité des sur-rémunérations valorisant davantage les rémunérations inférieures à la rémunération médiane.
Recommandation n° 41. Adopter une loi spéciale foncière pour résorber le désordre foncier à l’horizon 2040 et renforcer les moyens des commissions d’urgence foncière.
Recommandation n° 42. Lutter contre les prix chers : suivi pérenne et contraignant des prix et marges par la DGCCRF, élargissement du BQP et de ses négociations, tarif social internet, mise en oeuvre des recommandations de la commission d’enquête sur les marges.
Recommandation n° 43. Étudier la transformation des aides fiscales au logement des COM (articles 199 undecies C et 244 quater Y du CGI) en subventions budgétaires, avec rehaussement de la ligne budgétaire unique.
Recommandation n° 44. Mettre en place un barème plus favorable aux familles monoparentales et étudier l’extension des APL aux territoires ultramarins.
Recommandation n° 45. Imposer des équipements à sobriété énergétique (chauffe-eau solaires) dans la construction et la rénovation du parc social.
Quatrième combat. Contre la dépendance économique, cap sur la production endogène et le maintien de la valeur sur les territoires (recommandations n° 46 à 52)
Recommandation n° 46. Accélérer vers la souveraineté alimentaire : Poséi renforcé, nouveau financement des Safer outre-mer, mécanisme de préretraite avec obligation de tutorat.
Recommandation n° 47. Soutenir la trésorerie des entreprises : affacturage inversé étendu porté par la Caisse des dépôts, préfinancement par Bpifrance des créances fiscales des entreprises de moins de 11 salariés.
Recommandation n° 48. Renforcer le Bureau central de tarification et créer un point de liaison local (IEDOM ou DRFIP) pour surmonter les refus d’assurance.
Recommandation n° 49. Concentrer le régime fiscal d’aide à l’investissement productif (RAFIP) sur les PME et différencier territorialement les secteurs éligibles.
Recommandation n° 50. Maintenir les exonérations de charges « LODEOM » en les rendant plus lisibles.
Recommandation n° 51. Renforcer la capacité d’investissement des collectivités : sanctuarisation des crédits des CCT, financement FEI jusqu’à 100 % pour les communes sous contrat d’accompagnement, allègement des exigences d’autofinancement, points d’entrée uniques d’ingénierie territoriale.
Recommandation n° 52. Développer l’économie sociale et solidaire : critères d’éligibilité aux exonérations et aides revus pour les structures d’utilité sociale, clauses sociales d’insertion élargies dans la commande publique.
Cinquième combat. Contre l’inertie, changer les outils de la gouvernance (recommandations n° 53 à 63)
Recommandation n° 53. Garantir la qualité des statistiques : suivi par le CNIS (modification de la loi du 7 juin 1951), sur-échantillonnage érigé en règle, fin du « flou statistique » à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, tableau de bord des grands indicateurs par territoire.
Recommandation n° 54. Élargir aux territoires ultramarins le Baromètre de la confiance politique, en partenariat avec des centres de recherche locaux.
Recommandation n° 55. Placer le ministre chargé des outre-mer auprès du Premier ministre en qualité de ministre délégué et transformer la DGOM en Secrétariat général aux outre-mer (SGOM) renforcé.
Recommandation n° 56. Créer un programme d’intervention territorialisé au sein de la mission « Outre-mer » regroupant la majorité des financements des CCT et aligner leur temporalité sur le cadre financier pluriannuel européen.
Recommandation n° 57. Créer un statut de « grand projet ultramarin », avec accompagnement renforcé et procédures adaptées, et initier une politique nationale de grands projets outre-mer.
Recommandation n° 58. Prévoir une étude d’impact systématique avec volet RUP pour les initiatives normatives de l’Union européenne et la consultation obligatoire de la Conférence des RUP.
Recommandation n° 59. Remplacer la dénomination « régions ultrapériphériques » par celle de « régions ultramarines européennes ».
Recommandation n° 60. Lors d’une prochaine révision des traités, actualiser le statut des RUP en affirmant une présomption de non-atteinte au marché intérieur pour les adaptations fondées sur l’article 349 du TFUE.
Recommandation n° 61. Créer une politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu), conçue autour des RUP et des PTOM, à destination des États voisins les plus proches.
Recommandation n° 62. Adapter la péréquation aux réalités ultramarines : neutralisation partielle de l’octroi de mer dans le potentiel financier, montée en puissance de la quote-part DACOM.
Recommandation n° 63. Faciliter la préférence locale outre-mer dans l’emploi public de l’État, la commande publique, l’accès au logement et à la propriété.
[1] Sénat, rapport n° 810 (2025-2026) du 30 juin 2026 fait au nom de la commission d’enquête sur les inégalités systémiques auxquelles sont confrontés les collectivités ultramarines et leurs habitants, par Mme Evelyne Corbière Naminzo, tome I, déposé le 30 juin 2026 .
[2] Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française .
[3] Loi n° 2001-434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l’esclavage en tant que crime contre l’humanité, dite loi Taubira .
[4] Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique .
[5] Patrick Lingibé, « Les Outre-mer dans le miroir de l’IEDOM : quand les chiffres consacrent l’inachèvement républicain » , Actu-Juridique.fr, 19 juin 2026.
[6] Loi n° 2026-491 du 12 juin 2026 visant à reconnaître la responsabilité de l’État et à indemniser les victimes du chlordécone .
[7] Loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques .
[8] Charte sociale européenne (révisée), STE n° 163, ouverte à la signature à Strasbourg le 3 mai 1996 .
[9] Sénat, rapport n° 810 (2025-2026) précité, synthèse officielle « L’Essentiel » .
[10] Patrick Lingibé, « La Charte sociale européenne et les Outre-mer français : une révolution normative silencieuse au confluent des articles 73 et 74 de la Constitution », Lexbase, 9 avril 2026.
[11] Conseil d’État, 10 février 2014, Fischer , n° 358992, mentionné aux tables du recueil Lebon .
[12] Article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution .
[13] Patrick Lingibé, « Réinventer l’égalité républicaine face à l’illicitoyenneté dans les outre-mer », Actu-Juridique.fr, 9 décembre 2025. https://www.actu-juridique.fr/administratif/collectivites-territoriales/inegalites-systemiques-outre-mer-la-republique-face-a-son-cercle-vicieux/
